Xây dựng và thực thi chính sách sao cho có hiệu quả?

 

Trần Văn Thọ
Exryu Japan

Vấn đề của Việt Nam

  Trong tháng 11 năm cũ (2021) hai sự kiện gây ấn tượng mạnh đối với tôi và thúc đẩy tôi viết bài này.

Thứ nhất là buổi họp trực tuyến của Thủ tướng Phạm Minh Chính với một số chuyên gia kinh tế ngày 8/11 mà tôi có tham dự. Hôm đó khi nói chuyện về cải cách thể chế, thủ tướng có phát biểu đại ư là quá tŕnh làm chính sách của ta chưa tốt, không tham khảo trước ư kiến của những cơ quan, địa phương hay doanh nghiệp, là những nơi sẽ thực thi hoặc chịu ảnh hưởng bởi các chính sách đó. Nhân dịp đó tôi có giới thiệu sơ lược với thủ tướng cách làm chính sách của Nhật Bản. Sau đó t́m hiểu thêm th́ tôi biết là chính sách ở Việt Nam hầu hết được các bộ liên quan soạn thảo, thường bị ảnh hưởng bởi lợi ích cục bộ và ít được các bộ ngành khác hưởng ứng nên không được thực thi có hiệu quả. Nhiều trường hợp có tham khảo ư kiến chuyên gia nhưng chỉ là h́nh thức.

Thứ hai, ngày 17/11 tôi nhận được yêu cầu từ Bộ Công Thương nhờ góp ư về bản dự thảo liên quan chính sách công nghiệp mà Bộ đang bắt đầu xây dựng. Nhân dịp nầy hỏi chuyện thêm với một cán bộ phụ trách tôi vô cùng ngạc nhiên khi biết đây là lần đầu tiên một chính sách công nghiệp hoàn chỉnh được chuẩn bị. Mà đúng như thế, cho đến nay, là người nghiên cứu trong ngành mà tôi cũng chỉ biết có bản dự thảo của vài ngành công nghiệp, rất tản mạn và có vẻ cũng không được triển khai, thực thi sau đó. Té ra nhiều chủ trương của Bộ Chính trị, của Ban chấp hành Trung ương về chiến lược công nghiệp hóa chỉ dừng lại ở dạng Nghị quyết chứ không được triển khai khai thành các chính sách cụ thể. Gần đây nhất, ngày 20/8/2019 Bộ Chính trị có ra Nghị quyết về định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030. Nhưng đă hơn 2 năm rồi mà chưa thấy có chính sách cụ thể để thực hiện. Kinh tế, công nghệ thế giới thay đổi rất nhanh đ̣i hỏi chính sách phải triển khai nhanh chóng mà t́nh h́nh như vậy th́ làm sao đạt được các mục tiêu đề ra. 

Kinh nghiệm Nhật Bản

Nhật Bản có một giai đoạn phát triển được xem là thần kỳ, từ giữa thập niên 1950 đến đầu thập niên 1970. Kinh tế tăng trưởng trung b́nh mỗi năm 10% và liên tục kéo dài tới 18 năm. Với giai đoạn phát triển rực rơ này, Nhật Bản đă từ một nước thu nhập trung b́nh tiến thẳng lên một nước có thu nhập cao, một cường quốc công nghiệp. Thử xem kinh nghiệm của Nhật trong việc lập các chính sách phát triển công nghiệp trong giai đoạn này.

  Nội dung của chính sách công nghiệp gồm 3 phần. Một là chính sách cơ cấu công nghiệp, đưa ra tầm nh́n về cơ cấu công nghiệp trong trung và dài hạn, với mục tiêu nhằm chuyển dịch cơ cấu công nghiệp, cơ cấu kinh tế lên cao. Thứ hai là chính sách phát triển công nghiệp nhằm nuôi dưỡng, phát triển những ngành công nghiệp trọng điểm được quyết định trong chính sách cơ cấu công nghiệp. Các chính sách cụ thể bao gồm hỗ trợ về thuế, về phí tổn vay vốn đầu tư, về chính sách bảo hộ mậu dịch. Các chính sách nầy được pháp chế hóa và chỉ thực hiện trong một giai đoạn nhất định, mục tiêu là sau giai đoạn đó, các công nghiệp được nuôi dưỡng, bảo hộ sẽ tiếp tục phát triển và cạnh tranh được trên thị trường thế giới. Thứ ba là chính sách tổ chức công nghiệp, trong đó chính phủ có thể can thiệp vào thị trường để tránh t́nh trạng quá nhiều doanh nghiệp cạnh tranh trong một thị trường c̣n nhỏ làm cho qui mô sản xuất của mỗi doanh nghiệp không đạt mức tối ưu. Điểm này quan trọng nhất là trong những ngành có tính qui mô kinh tế cao (sản lượng càng lớn giá thành càng nhỏ) như thép, xe hơi,…. Cụ thể là hạn chế tham gia thị trường khi xét thấy số doanh nghiệp đă đủ để vừa bảo đảm có cạnh tranh vừa không chia nhỏ thị trường cho quá nhiều doanh nghiệp; hoặc khuyên các doanh nghiệp tập họp lại thành vài nhóm, trong đó có sự hợp tác, phân công trong nội bộ mỗi nhóm, đồng thời có cạnh tranh giữa các nhóm. Khi thị trường lớn mạnh sẽ cho phép các công ty khác tham gia.

Mục tiêu của chính sách cơ cấu công nghiệp được xác định trong nửa sau thập niên 1950 là chuyển dịch cơ cấu từ những ngành có hàm lượng lao động cao như may mặc, giày dép lên những ngành dùng nhiều tư bản và công nghệ như tơ sợi tổng hợp, hóa dầu, thép, ô-tô, điện tử,...  Sau khi đưa ra được chính sách cơ cấu công nghiệp này, Nhật Bản lập ngay các chính sách nuôi dưỡng các ngành công nghiệp, ban hành các luật hoặc pháp lệnh cho từng ngành, theo đó có các biện pháp yểm trợ về thuế, về tín dụng, v.v…Chẳng hạn, kế hoạch 5 năm nuôi dưỡng ngành sợi tổng hợp ban hành tháng 4-1953, chính sách nuôi dưỡng ngành hóa dầu ra đời vào tháng 7-1955, Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp máy móc ban hành tháng 6-1956, Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp điện tử tháng 6-1957 và nhiều luật , chính sách khác. Hầu hết các luật này chỉ có hiệu lực đến năm 1971, một thời gian đủ để các ngành phát triển và tự lập.

Để quyết định ba chính sách ấy, trong nền kinh tế thị trường mà doanh nghiệp tư nhân là chủ đạo Nhật Bản đă xây dựng được một cơ chế đặc biệt về sự quan hệ lành mạnh và hiệu quả giữa nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời kết tập trí tuệ của trí thức và các thành phần khác trong xă hội. Có hai công cụ chính. Một là Hội đồng tư vấn hay Hội đồng thẩm nghị (shingikai). Đây là cơ quan chính phủ lập ra với sự tham gia của đại biểu các tầng lớp dân chúng, gồm doanh nghiệp, trí thức, nhà báo, cựu quan chức, v.v...để họp bàn và đưa đề án về chính sách đến chính phủ. Có shingikai của thủ tướng (như Hội đồng tư vấn kinh tế) và shingikai của các bộ trưởng. Ngoài shingikai c̣n có một h́nh thức với qui mô nhỏ hơn gọi là kondankai (hội trao đổi ư kiến) cũng qui tụ các thành phần như shingikai nhưng bàn các vấn đề có phạm vi hẹp hơn. Chiến lược, chính sách cơ cấu công nghiệp h́nh thành từ shingikai về Cơ cấu công nghiệp; và các chính sách phát triển công nghiệp h́nh thành từ các shingikai  hoặc kondankai chuyên ngành của Bộ trưởng Bộ Công Thương. Ngoài ra, Bộ Công Thương c̣n hội họp bàn thảo riêng với từng ngành công nghiệp trước khi quyết định các chính sách quan trọng. Qua các h́nh thức này, thông tin được lan rộng, giúp xí nghiệp tiết giảm phí tổn thu thập thông tin và dễ đưa ra chiến lược phát triển khả thi v́ tập trung cao độ được trí tuệ của nhiều người. Chính sách của chính phủ cũng được thông suốt nên các nhà doanh nghiệp dễ thực hiện các dự án đầu tư.

Công cụ thứ hai của nhà nước liên quan chính sách công nghiệp là “chỉ đạo hành chánh” để can thiệp vào hoạt động doanh nghiệp khi cần thiết với mục đích bảo vệ lợi ích đất nước hoặc tăng sức cạnh tranh của một ngành công nghiệp. Công cụ nầy thường được sử dụng để đạt mục tiêu liên quan chính sách tổ chức công nghiệp. Mỗi doanh nghiệp hoạt động riêng lẻ và cạnh tranh nhau đôi khi ảnh hưởng đến lợi ích của đất nước, hoặc khó đạt hiệu suất của toàn ngành công nghiệp và của từng doanh nghiệp. Chẳng hạn, trong quá tŕnh chuẩn bị mở cửa hội nhập với thế giới vào thập niên 1960, Bộ Công Thương nhận thấy cần phải có một vài công ty thép lớn và mạnh mới có thể cạnh tranh với thép Âu Mỹ, nên năm 1968 đă dàn xếp khuyên hai công ty Yawata và Fuji hợp nhất thành công ty Nippon Steel (ra đời năm 1971). Ô- tô là ngành có tinh quy mô kinh tế rất cao, quy mô sản xuất càng lớn th́ giá thành càng thấp. Nhận thấy có hơn 10 công ty cạnh tranh trong thị trường c̣n nhỏ, Bộ Công Thương đă “chỉ đạo” các công ty kết hợp thành 3 nhóm để vừa điều chỉnh phân công đầu tư trong nội bộ mỗi nhóm nhằm đạt tính quy mô kinh tế vừa duy tŕ cạnh tranh giữa các nhóm.

Việc can thiệp, chỉ đạo hành chánh dĩ nhiên có chọn lựa, được cân nhắc kỹ và thường có tính thuyết phục chứ không ép buộc. Nhà nước là nơi tập trung thông tin, phân tích t́nh huống có chất lượng nhờ đội ngũ quan chức có năng lực, và nhờ kết tập trí tuệ của dân chúng qua h́nh thức shingikai kondankai. Do đó những chỉ đạo hành chánh thường có sức thuyết phục. Mặt khác, chính phủ cũng dùng cơ chế ưu đăi về tài chánh và thuế để khuyên khích doanh nghiệp hành động theo hướng được gợi ư chỉ đạo.

   Một vấn đề thường thấy ở nhiều nước đang phát triển là chính sách của một bộ (chẳng hạn Bộ Công Thương) không thực hiện được v́ không được sự liên kết, ủng hộ của các bộ khác (chẳng hạn Bộ Tài chánh quyết định về thuế doanh nghiệp, về lăi suất ưu đăi,...). Để tránh t́nh trạng này, tổng thống (như kinh nghiệm Hàn Quốc) hoặc thủ tướng (như kinh nghiệm Thái Lan) thường là người trực tiếp phụ trách quyết định các chiến lược công nghiệp. Trường hợp Nhật Bản th́ khác. Quy tŕnh lập và thực hiện chính sách công nghiệp như sau: Bộ Công Thương quyết định chính sách qua h́nh thức shingikai kondankai, sau đó chuyển sang Cục pháp chế của Văn pḥng Chính phủ và Bộ Tài chánh để kiểm tra và xác nhận. V́ quá tŕnh chuẩn bị chính sách rất chu đáo, công khai, có sự tham gia của những cựu quan chức của các bộ liên quan, nên hầu như không có ư kiến phản đối từ các bộ khác. Các định chế, công cụ thực hiện chính sách, chẳng hạn Ngân hàng phát triển Nhật Bản hoặc Quỹ tín dụng trung tiểu xí nghiệp, tuy do Bộ Tài chánh quản lư nhưng trong ban giám đốc có đại diện của Bộ Công Thương.

Để hiểu rơ hơn mục tiêu và thành quả của một chính sách cụ thể, ta thử khảo sát trường hợp ngành ô-tô. Theo lộ tŕnh cam kết mở của và hội nhập, ngành ô-tô được bảo hộ bằng quan thuế đến năm 1965. Trong thời gian 10 năm kể từ giữa thập niên 1950, Nhật đă khẩn trương lập chính sách nuôi dưỡng, củng cố sức cạnh tranh bằng Luật lâm thời chấn hưng ngành cơ khí (tháng 6/1956) để đẩy mạnh sản xuất công nghiệp hỗ trợ cho ngành ô-tô, trong đó chỉ định 17 ngành linh kiện ô-tô cấp I được ưu tiên nuôi dưỡng bằng vốn ưu đăi đặc biệt từ Ngân hàng phát triển của nhà nước, và linh kiện ô-tô cấp II th́ được hỗ trợ tín dụng từ Quỹ cho vay dành cho doanh nghiệp nhỏ và vừa. Đối với doanh nghiệp lớn, nhà nước giúp đỡ bằng các chính sách thuế khóa và cho vay ưu đăi từ Ngân hàng phát triển để thay đổi thiết bị hoặc xây dựng nhà máy mới, ưu tiên được dùng ngoại tệ để nhập khẩu công nghệ, v.v. Được bảo hộ và nuôi dưỡng có thời hạn nên doanh nghiệp đă nỗ lực để có thể tự lập và cạnh tranh sau thời gian đó. Với các chính sách của nhà nước và với phản ứng tích cực của doanh nghiệp tư nhân, ngành ô-tô đă phát triển ngoạn mục. Chỉ trong ṿng 7 năm, từ 1956 đến 1963, sản lượng ô- tô đă tăng 10 lần (từ 100.000 tăng lên 1 triệu chiếc). Cuối thập niên 1950 sản lượng ô-tô của Nhật chỉ bằng 1/20 Mỹ và 1/7 Tây Đức, và Pháp, Anh, Ư cũng bỏ xa Nhật, nhưng đến năm 1979 Nhật đă trở thành nước sản xuất ô-tô nhiều nhất thế giới. 

   Kết luận: Việt Nam tham khảo những điểm ǵ?

Thứ nhất, việc hoạch định các chiến lược, chính sách nên được bàn thảo giữa bộ ngành liên quan trong chính phủ với một hội đồng tư vấn gồm nhiều thành phần xă hội như học giả, nhà báo, đại diện doanh nghiệp. Cách làm này vừa kết tập trí tuệ của dân vừa tăng tính công khai, minh bạch, tránh sự chi phối của các nhóm lợi ích. Thứ hai, các chính sách cần được cụ thể hóa bằng các luật có thời hạn để các cơ quan liên hệ quan tâm đẩy tiến độ thực thi và để các doanh nghiệp liên quan không ỷ lại lâu dài vào các ưu đăi của chính sách mà phải phấn đấu tăng năng lực cạnh tranh khi các chính sách hỗ trợ chấm dứt. Thứ ba, chính sách th́ do một bộ, một cơ quan soạn thảo nhưng việc thực thi thường phải có sự hợp tác của nhiều cơ quan khác. Để việc thực hiện tiến hành trôi chảy phải có cơ chế hiệu quả. Mỗi nước có mỗi cơ chế khác nhau. Kinh nghiệm của Nhật là việc quyết định chính sách cũng như các định chế thực thi chính sách đều có sự tham gia và đồng thuận của các cơ quan liên quan. Khi đă có đồng thuận th́ tất cả các cơ quan liên hệ phải có trách nhiệm thực thi và chịu trách nhiệm trước người đứng đầu chính phủ. Thứ tư, chính sách công nghiệp gồm ba phần (cơ cấu, phát triển và tổ chức) như thấy ở kinh nghiệm Nhật Bản rất đáng tham khảo để xây dựng chiến lược công nghiệp hóa./. 

 

(Bản gốc và đầy đủ hơn bài đă đăng trên VNExpress ngày 11/1/2022 với tựa đề Công nghiệp “thần kỳ”)